北京某环境研究所诉电建集团某研究院有限公司生态环境保护民事公益诉讼案 —— 针对第三方机构接受政府委托编制环境影响报告提起环境民事公益诉讼是否符合受理条件

案例信息

2023-11-2-466-016 / 民事 / 生态环境保护民事公益诉讼 / 最高人民法院 / 2021.10.25 /（2021）最高法民申 5645 号 / 再审

关键词

民事；生态环境保护民事公益诉讼；受案范围；裁定不予受理

裁判要旨

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条（2022 年修改为第二百八十二条）、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条的规定，被告行为具有损害社会公共利益之可能，是人民法院受理环境民事公益诉讼的必要条件。第三方机构接受政府委托编制的环境影响报告，其本身并不会对环境公共利益产生实际影响，故不符合人民法院受理环境民事公益诉讼的条件。

案例详情

基本案情

电建集团某研究院有限公司（以下简称电建研究院）根据其与海南省发展改革委员会签订的技术咨询合同，编制并提交了《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）环境影响报告书》。海南省发改委据此完成了《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030 年）》的制定程序，并经海南省人民政府同意公布实施。北京某环境研究所认为电建研究院不当实施环境影响评价，对社会公共利益构成危险，提起环境民事公益诉讼。

海南省海口市中级人民法院于 2020 年 9 月 11 日作出（2020）琼 01 民初 450 号民事裁定：对北京某环境研究所的起诉不予受理。宣判后，北京某环境研究所不服一审裁定，提起上诉。海南省高级人民法院于 2020 年 11 月 27 日作出（2020）琼民终 490 号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。北京某环境研究所申请再审，最高人民法院于 2021 年 10 月 25 日作出（2021）最高法民申 5645 号民事裁定：驳回北京某环境研究所的再审申请。

裁判理由

本案的争议焦点为北京某环境研究所上诉请求事项是否属于人民法院民事公益诉讼受案范围。首先，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条（2021 年已修改为第五十八条）规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条规定：“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖……”《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间，法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。” 上述法律规定明确了符合条件的社会组织，对污染环境损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起民事公益诉讼，但提起民事公益诉讼应符合人民法院受理民事诉讼范围的要求，而民事诉讼范围仅限于公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间的纠纷。本案中，海南省发改委作为海南省政府下设的职能机构，是研究海南省经济社会发展政策，进行省内宏观调控，综合协调经济与社会发展、拟定并组织实施国民经济和社会发展战略中长期规划和年度计划等职责的行政机关，对案涉《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030 年）》具有编制的法定职责。同时，国家鼓励政府机构通过购买服务的形式，利用第三方评估咨询机构的专业优势，提高规划决策的科学性和民主性，提高规划的质量和效率。由此，海南省发改委为实现公共利益或者行政管理目标，为实施海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划这一法定职责，通过签订委托合同，委托电建研究院编制了《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）环境影响报告书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。北京某环境研究所坚持将电建研究院列为被告，缺乏法律依据。

其次，电建研究院受委托编制《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）环境影响报告书》，是海南省发改委为作出最终规划行政行为而实施的准备、论证、研究等过程性行为，必须经过海南省发改委的确认转化，才能对公共环境利益产生实际影响。事实上，海南省发改委最终亦对该报告进行了审批，据此最终完成了《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030 年）》的制定程序，经海南省人民政府同意于 2019 年 10 月 18 日公布实施。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：……（二）被告的行为已经损害社会公共利益，或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。” 最终可能对海南省生活垃圾焚烧发电规划及社会公共利益发生影响的是《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030 年）》，北京某环境研究所对电建研究院的起诉不符合上述法律规定。

综上，北京某环境研究所作为社会组织，坚持以电建研究院为被告，诉其受行政机关委托作出的行为缺乏法律依据，所诉请的报告系行政机关为作出最终行政行为而实施的准备、论证、研究等过程性行为，该行为因未最终对社会公共利益造成或可能造成损害而不具有可诉性。国家法律对行政机关违法行使职责可能损害社会公共利益的救济具有专门的制度设计，并明确了由检察机关依法进行法律监督的救济途径。北京某环境研究所作为环境保护公益组织，可以通过向相关职能部门提供调查线索、反映情况等方式依法履行社会监督职能。一审裁定对北京某环境研究所的起诉不予受理并无不当，应予以维持。北京某环境研究所的上诉理由不成立，二审法院不予支持。

最高人民法院经审查认为，本案审查重点是北京某环境研究所的诉讼请求是否属于人民法院受理环境民事公益诉讼的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022 年修改为第二百八十二条）第二百八十四条规定：“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：……（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；……”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：……（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；……” 根据上述规定，被告行为具有损害社会公共利益之可能，是人民法院受理环境民事公益诉讼的前提。本案中，电建研究院编制《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）环境影响报告书》，系接受海南省发改委委托，为政府部门决策提供参考意见，并不会对环境公共利益产生实际影响，故不符合人民法院受理环境民事公益诉讼的条件，原审法院裁定对北京某环境研究所的起诉不予受理并无不当。