某环保联合会诉某管委会等生态破坏民事公益诉讼案 —— 异地补植复绿在生态环境侵权案件中的运用

案例信息

2023-11-2-466-002 / 民事 / 生态环境保护民事公益诉讼 / 无锡市滨湖区人民法院 / 2012.12.19 /（2012）锡滨环民初字第 0002 号 / 一审

关键词

民事；生态破坏民事公益诉讼；生态环境损害；恢复原状；异地补植复绿；生态容量

裁判要旨

建设单位在建设工程中未经批准占用并改变林地用途对生态环境造成损害，应承担恢复生态环境的民事责任。“恢复原状” 不仅指就地恢复原有的环境状况，更主要是指恢复环境的生态容量，达到生态平衡，这更符合恢复原状的法理精神。如果能够就地恢复，即应就地恢复，若就地恢复确有困难，可以异地恢复，以尽量达到或超过原有的生态容量水平。

案例详情

基本案情

原告某环保联合会诉称：被告某管委会在 2009 年 10 月至 2010 年 7 月间，未经批准和办理相关手续，擅自占用、改变林地用途，建设某动植物园和欢乐园的场馆和设施。在项目范围内有一处宕口地貌的闲置空地，林木被砍伐、植被遭破坏，山土随意堆放。上述行为破坏了生态环境，损害了环境公共利益，并造成公共安全隐患。故请求判令：1. 某管委会立即将擅自非法占用的林地恢复林地用途，并赔偿因砍伐林木、破坏植被等违法行为给生态环境造成的损害；2. 某管委会立即将在其项目区域内裸露土地的部分进行复绿固土；3. 要求某管委会承担本案律师费 30000 元，交通费、住宿费等诉讼费用 7515 元，两项合计 37515 元。

被告某管委会辩称：1. 某动物园（含欢乐园）是无锡市重点生态环境工程和 “为民办实事” 项目之一。动物园项目确实占用了部分林地，规划用地范围内占用部分已经缴纳了规费，等待相关部门审批；2. 宕口地块系在上世纪八九十年代开山采石造成，目前该地块复绿及林木、植被恢复均有明显改善。在动物园建设前，采石行为已经停止，其将进一步履行复绿义务。3. 另有 3677 平方米的林地被改建翻山电梯及消防水池，该设施为游览配套设施，对森林防火、提供急救通道等具有重要作用，该地块所占用林地已在园区内复绿种植林木 30 亩予以生态补偿。故请求驳回某环保联合会的诉讼请求。

第三人某欢乐园公司、某动物园管理处述称：某动物园管理处系自收自支的事业单位，某欢乐园公司是市动物园、欢乐园项目建成后的管理企业单位，某动物园管理处与某欢乐园公司采合署办公方式。其自愿协助某管委会进行园区内宕口地块的复绿工作。

法院经审理查明，某管委会于 2009 年 10 月至 2010 年 7 月间建设了市动植物园、欢乐园，该项目是无锡市重点生态环境工程和 “为民办实事” 项目，在建设过程中，其先后搬迁了自然村落、乙炔厂、工矿企业等，清理了开山宕口和一批私埋乱葬坟墓并进行复绿，使当地生态环境、人居环境都得到了改善。

在该项目建设过程中，某管委会未经批准和办理相关手续，改变部分林地用途，经查明共计两部分，一部分为建设动物场馆与道路过程中占用林地合计 17477 平方米，另一部分为占用 3677 平方米林地建造了观光电梯连通动物园和欢乐园、消防储水池作为景区必需交通、消防设施。该管委会占用 21154 平方米林地的行为，已经被无锡市滨湖区农林局行政处罚 232694 元罚款（已缴纳完毕）并要求其补办改变林地用途手续。17477 平方米的占用部分因立项规划手续、建设用地手续均已完备，在案件审理过程中，被告已经就该部分补办改变林地用途手续缴纳了 1143508 元植被恢复费。3677 平方米的林地占用行为所建观光电梯和消防储水池为游览配套设施，对森林防火、提供急救通道等具有重要作用。但是该部分目前尚不具备立即补办完成改变林地用途手续的条件。

另在该动物园、欢乐园项目中存在一块约 2500 平方米的山体土壤裸露的地块，系上世纪八十年代开山采石遗留状态，某管委会未在该地块进行任何建设，目前该地块在某管委会与两第三人的共同管理使用范围内。

在案件审理过程中，法院经走访农林、园林主管部门请教专家意见，咨询相关鉴定机构了解到确实无法量化评估生态破坏损害结果，且在某环保联合会亦表示赞同的情形下，建议某管委会提供了对宕口地块的原地复绿固土计划和方案（两第三人自愿协同完成），以及对 3677 平方米采取异地补植的方案三套（备选）。复绿固土方案为：土方回填平整并种植 2500 平方米牧草，种植后由负责风景园林区绿化管理的主管部门验收。三套异地补植备选方案分别为：华藏寺地块 5600 平方米；杨湾地块 4500 平方米；充山地块 4000 平方米；计划种植的苗木有雪松、香樟、无患子、银杏、白玉兰、榉树、红叶石楠球、籽播金鸡菊，种植后由负责城市绿化的主管部门验收；其中杨湾地块工程总价值 79.44 万元。某管委会在案件审理期间对补植方案进行了具体设计和网上公示，公示期内未有人提出异议。

江苏省无锡市滨湖区人民法院于 2012 年 12 月 19 日作出（2012）锡滨环民初字第 0002 号民事判决：（一）某管委会于判决发生法律效力之日起一个月内完成 17477 平方米林地改变用途的申报程序；（二）某管委会、某欢乐园公司、某动物园管理处于判决发生法律效力之日起六个月内完成 2500 平方米宕口地块复绿固土工作，并通过无锡市公园景区管理中心验收；（三）某管委会于判决发生法律效力之日起六个月内完成无锡市滨湖区杨湾地块 4500 平方米的异地补植，并通过无锡市绿化质量监督管理中心验收；（四）某管委会于判决发生法律效力之日起一个月内将无锡市滨湖区杨湾地块的异地补植费用 79.44 万元汇至指定账户，专款用于杨湾地块的异地补植；（五）某管委会于判决发生法律效力之日起一个月内支付某环保联合会交通费、住宿费、调查取证费等各项费用合计 5000 元；（六）驳回某环保联合会的其他诉讼请求。宣判后，当事人未上诉，一审判决已生效。

裁判理由

法院生效裁判认为：环境是人类社会持续协调发展的必要前提，生态环境保护是一项极为重要的工作。《中华人民共和国侵权责任法》规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。承担民事责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；恢复原状；赔偿损失等。本案中，某管委会在开发建设动植物园、欢乐园项目时尚未取得改变林地用途的审批手续，构成了擅自占用林地 21154 平方米的事实。改变林地用途对生态环境造成一定程度的损害，应当承担相应的民事责任。

关于某管委会改变林地用途 17477 平方米的行为应当如何处理。《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。本案中，某管委会未经审批占用 17477 平方米林地是事实，但动物园项目系城市绿地系统的组成部分，由于整体规划效果的需要，建设中确实移植和采伐了原有林地的部分林木，但后期又通过对原有建筑的拆除，恢复和新增了一定数量的林地，未造成原有林地生态的显著损害。本案审理中，某管委会经过无锡市农林部门初审后按相关规定向江苏省林业局缴纳了全额植被恢复费 1143508 元，应当视为其已经按照法律规定弥补了生态损害。

关于某管委会改变林地用途 3677 平方米建成观光电梯和消防水池的行为应当如何认定与处理。某管委会在欢乐园东侧山顶擅自改变 3677 平方米林地的用途，在未经取得相应手续前即将之建设成为联通动物园与欢乐园的观光电梯和消防储水池，该部分占林建设的行为对生态环境造成了破坏，且至今尚未具备办理占用林地的合法手续的条件。依照《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第四十一条规定，未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，责令限期恢复原状。鉴于在案件审理过程中，该 3677 平方米建设已经被纳入立项规划范围，且观光电梯同时具有逃生、急救通道的功能，是无锡市动物园、儿童乐园项目的必要组成部分，涉及到较大的社会公共利益，如直接恢复原状，可能造成对社会资源的浪费。法院认为，环境侵权案件中，“恢复原状” 不仅仅是指就地恢复原有的环境状况，更主要的是指恢复环境的生态容量，达到生态平衡，这更符合恢复原状的法理精神。如果能够就地恢复，即应就地恢复，如就地恢复确有困难，可以异地恢复，以尽量达到或超过原有的生态容量水平。对异地恢复的地点的选择，按照与原被侵权地最相密切联系、恢复方案经济可靠的原则确定。在本案审理过程中，某管委会提出三套备选异地补植方案，并在案件审理期间对补植方案进行了具体设计和网上公示，公示期内未有人提出异议，设计方案得到相关主管单位和原告的认可。在咨询相关专业林业绿化机构后，结合补植方案的可行性和苗木选择的合理性、林木养护的便利性等综合因素，法院确定无锡市滨湖区杨湾地块补植方案为本案恢复林地的最终方案，对某管委会提交的该处异地补植恢复方案予以确认与准许。

关于宕口地块的复绿问题。《中华人民共和国森林法》第四条规定，森林分为以下五类：（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林。本案中的宕口地块 2500 平方米系由于本市上世纪八十年代开山采石遗留的裸露山石地貌，周边林相为防护林。目前根据土地拨用手续，该宕口地块划入无锡市动植物园、儿童乐园项目使用。《中华人民共和国物权法》第一百二十条规定，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。故某管委会及动物园管理处、欢乐园公司作为该地块的使用权人，有义务对该地块的状况进行持续整治，消除水土进一步流失的危险。在案件审理过程中，某管委会自愿提出的复绿方案具有可行性，并属于就地恢复环境生态容量的组成部分，法院对该复绿固土方案予以确认与准许。