《民事诉讼法》详解 – 第五十八条：民事公益诉讼

2024年6月9日 10:30:30fasuixing

第五十八条　对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

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【释义】　本条是关于民事公益诉讼的规定。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

随着我国经济社会的快速发展和变化,环境污染、损害众多消费者权益等一些严重损害公共利益的行为,引起社会广泛关注。针对这些损害公共利益的行为,除了加强行政监管外,建立民事公益诉讼制度,保护公共利益,是民事诉讼法的一个重要问题,2012 年民事诉讼法增加规定了民事公益诉讼制度,2017 年修改民事诉讼法时,对这一制度作了进一步的完善,增加一款作为本条的第 2 款。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

一、公益诉讼的基本内涵文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

对于什么是公益诉讼,目前学术界和实务界有不同意见和理解。一种观点认为,为维护公共利益提起的民事诉讼,都是公益诉讼,既包括没有直接利害关系的组织提起的保护公共利益的诉讼,也包括有直接利害关系的自然人或者法人提起的保护公共利益的诉讼。另一种观点认为,与原告有直接利益关系的诉讼是普通民事诉讼,只有与自己没有直接利害关系的民事主体,为维护公共利益提起的民事诉讼才是公益诉讼。前一种观点是广义的公益诉讼,后一种观点是狭义的公益诉讼,但两种观点都揭示了公益诉讼的核心内涵,即公民、法人或者其他组织为了维护公共利益可以提起民事诉讼。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

公益诉讼与公诉有显著不同。公益诉讼既可以由特定的国家机关提起,也可以由相关组织提起,本质是一种民事救济方式。公诉,是指人民检察院针对犯罪嫌疑人的犯罪行为向人民法院提出控告,要求法院通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动,目的是惩罚犯罪嫌疑人,恢复被破坏的社会秩序,但不是民事救济方式。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

与普通民事诉讼相比,公益诉讼具有以下主要特征:一是诉讼目的不完全相同。公益诉讼的主要目的是维护公共利益;而普通民事诉讼是为了解决民事主体之间的纠纷,直接目的是维护个体利益。二是保护利益的特点不同。公益诉讼保护公共利益,公共利益既是私益的集合体,与私益相关联,但又不等同于私益,有时具有抽象性、宏观性等特点。普通民事诉讼所保护的主要是个体利益,具有具体性、微观性等特点,范围较为清楚明确。三是对诉讼当事人的要求不同。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系,如污染环境的行为即使没有直接损害某一环保组织的利益,但直接破坏了环境,该环保组织也可以提起公益诉讼。在普通民事诉讼中,原告必须与案件有法律上的直接利害关系,否则法院不予立案或者驳回起诉。四是公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性。公益诉讼纠纷主要涉及污染环境、侵害众多消费者权益等侵权行为。这些侵权行为造成的损害一般具有广泛性、严重性和长期性,有些损害可能是隐形的,并没有现实表现,要经过几年甚至几十年才慢慢显现出来,并且有些损害一旦发生,将难以弥补,人类将付出很高的代价。例如,漏油造成海洋生态破坏有可能导致某些海洋物种的灭绝,这些物种一旦灭绝,人类无论付出多大努力都不可能使之再生。而普通民事诉讼主要涉及普通个体之间的利益损害,损害的范围一般较易界定。文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

二、我国建立公益诉讼制度的重要意义文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

(一)保护公共利益,促进经济社会发展文章源自法随行法随行-https://www.fasuixing.com/6051.html

公益诉讼为保护公共利益提供了制度层面的保障,可以有效防范和遏制侵害公共利益的行为,促进经济社会的持续健康发展。

(二)落实宪法、民法典等实体法规定

我国宪法第 12 条规定,国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。民法典规定,矿藏、水流、海域属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但是法律规定属于集体所有的除外。国家、集体、私人的物权受法律保护。此外,环境保护法、水污染防治法等其他法律也对社会公共利益的保护提出了相应的要求。这些规定构成了保护公共利益的实体法依据,但如何通过民事诉讼的方式保护公共利益,落实宪法、民法典等实体法的规定,却缺少相应的规定,特别是缺少公益诉讼起诉主体的规定。这直接制约了对公共利益的保护。为了落实宪法、民法典等实体法的规定,保护公共利益,民事诉讼法有必要作衔接性规定,建立公益诉讼制度。

(三)构建和谐社会

人与人的和谐,人与自然的和谐是构成和谐社会的重要组成部分。污染环境、侵害众多消费者利益等损害公共利益行为破坏了人与自然的和谐,也破坏了人与人之间的和谐,对和谐社会的构建造成了重大威胁。公益诉讼作为一项保护公共利益的诉讼制度,有利于缓解人与人之间的矛盾、人与自然之间的矛盾,有利于构建和谐社会。

(四)创新社会管理,促进社会进步

污染环境、损害众多消费者利益等侵害公共利益的行为多为大规模侵权,容易引起社会矛盾,诱发群体性事件,影响社会稳定。如何创新社会管理,化解社会矛盾是我国当前面临的一个重要课题。允许有关组织等主体提起公益诉讼,实质上是让代表社会权利的有关组织通过诉讼活动参与社会管理,介入公共利益的保护,将损害公共利益的行为有可能诱发的社会矛盾纳入司法渠道化解。同时,随着经济社会的发展,我国公众的民主、法治和社会参与意识有了明显提高,也出现了多样化的利益群体,以及代表他们利益的各种组织。这些组织作为社会整体利益的代表享有诉讼权,可以弥补国家在保护环境等公共利益方面的不足,也为人们有序参与管理公共利益提供了一条现实途径。因此,公益诉讼制度对有效发挥社会监督功能,维护社会公正、促进社会进步具有重要作用。

(五)弥补行政监管局限

行政手段具有及时、高效的优点,但从实践情况看,仅依靠行政手段保护公益利益的效果有限。这主要体现在两个方面:一是存在“违法成本低、守法成本高”的问题。许多情况下,行政罚款额往往难以填补环境污染和生态破坏等损害公共利益造成的损失,对违法者的威慑不足。公益诉讼可以弥补行政管理方式的不足,丰富保护公共利益的手段。二是在一些损害公共利益的案件中,行政机关对这些案件可能不作为,通过行政手段保护公共利益的目的不能完全实现。针对这种状况,除了完善相关法律,进一步加强行政监管外,公益诉讼制度无疑是保护公共利益的一个有效方式,可以在一定程度上解决这些问题,增强社会自我调节功能;同时,公益诉讼还可以通过法律手段监督相关行政机关依法及时行政,一定程度上约束公权力。因此,行政手段和司法手段保护公共利益各有优势,两种手段并用,可以发挥各自优势,互为补充,相互促进,更好地保护公共利益。

三、我国公益诉讼制度的立法过程

在民事诉讼法规定公益诉讼制度前,各地人民法院和人民检察院对公益诉讼进行了一些积极而又慎重的尝试。 2000 年,最高人民检察院发布了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》,强调检察机关应充分发挥检察职能,对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。各地检察机关根据最高人民检察院的要求,进行了公益诉讼的实践。

在环境污染和食品安全事故不断发生的背景下,一些全国人大代表和有关方面多次提出在民事诉讼法中增加规定公益诉讼制度,2012 年民事诉讼法在总结实践探索经验的基础上,增加规定了公益诉讼制度。 2012 年民事诉讼法第 55 条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 2015 年,第十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,为加强对国家利益和社会公共利益的保护,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。根据该授权决定,最高人民检察院自 2015 年 7月起,在北京等 13 个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。 2017 年 5 月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。该次会议指出,试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上,

为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。 2017 年,在总结改革试点经验的基础上,第十二届全国人大常委会第二十八次会议修改了民事诉讼法,增加检察机关提起公益诉讼的规定。在本条中增加一款,作为本条第 2 款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

四、公益诉讼的起诉主体

哪些主体可以提起公益诉讼是公益诉讼制度的核心问题,也是立法中争议较大的问题。有的观点认为,保护公共利益是全社会的共同职责,应实行起诉主体多元化,检察机关、社会组织和公民等都可以起诉。有的观点认为,目前还不宜赋予公民提起公益诉讼的权利,一是在我国经济社会发展的现阶段,考虑到法治建设的现状,全面赋予公民提起公益诉讼的权利,可能事倍功半,诉讼效果可能不佳,还可能导致滥诉。二是从实践情况来看,有的公民提起公益诉讼炒作成分较多。这种炒作有可能对我国现行社会管理体制造成冲击,影响社会安定。当然在很多情况下,损害公共利益的行为也会损害个人利益,公民个人依据民事诉讼法第 122 条规定的“直接利害关系规则”也可以达到直接保护个人利益,间接保护公共利益的效果。

从我国的现行管理体制和减少滥诉风险的角度看,为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展,同时又能有序进行,目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。行政主管部门等有关机关作为公共利益的主要维护者和公共事务的管理者,作为诉讼主体较为合适,既可以促使其依法积极行政,也可以利用诉讼救济的方式弥补其行政手段的不足。提起公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的公共利益相关联,如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是海洋环境监督管理部门等相关机关,市场监督管理部门等不涉及海洋环境管理的机关不能提起涉及环境污染的公益诉讼。考虑到我国的机关较多,为了避免引起混乱,本条规定“法律规定的机关”可以提起诉讼。也就是说,可以提起公益诉讼的机关,要有明确的法律依据。同时也可以通过这些组织的筛选和前置性工作有效控制“滥诉”和“恶意诉讼”。提起公益诉讼的组织,原则上也应当与所起诉的事项有一定关联,如对污染环境的行为,环境保护法第 58 条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: (1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续 5 年以上且无违法记录。对侵害众多消费者利益的行为,根据消费者权益保护法第 47 条规定,对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。

五、公益诉讼的适用范围

公共利益是一个弹性较大、变化发展的概念,具体含义有不确定性,不同国家、不同历史发展阶段的理解各不相同。有的观点认为,不应对适用范围作限制,只要涉及维护公共利益的案件都可以适用公益诉讼。也有的观点认为,为防止当事人滥诉,同时防止法官滥用自由裁量权,宜严格限制公益诉讼的适用范围。国外公益诉讼的适用范围也不完全相同,有的国家规定,公益诉讼可以适用于消费者权益保护领域,如日本;有的国家则适用范围较宽,如《美国反欺骗政府法》规定,任何个人或者公司都有权以政府名义控告任何侵害国家利益或者社会公共利益者。

污染环境、损害众多消费者权益的案件多发,损害社会公共利益的情况较为严重,对公益诉讼的要求较为迫切,理论界和实务界的认识也较为一致,可以作为建立公益诉讼的突破口。但为了应对经济社会的不断发展,为将来的扩大适用留下空间,也不宜将公益诉讼的适用范围限制得过死。基于以上考虑,本条第 1 款规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以提起公益诉讼。这样规定,既可突出对环境、消费者权益的保护,也有利于根据实践情况的发展,逐步扩大公益诉讼的适用范围。

六、检察机关提起公益诉讼

本条第 2 款规定,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。检察机关提起公益诉讼需注意以下几点:一是人民检察院提起公益诉讼的范围是破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。二是提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下,检察机关可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的,检察机关可以支持起诉。

近年来,从民事诉讼法、行政诉讼法到反垄断法等法律,均对检察机关公益诉讼作了规定,公益诉讼的适用范围逐步扩大,已经从最初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域扩展到其他多个领域。一些法律也对检察机关提起公益诉讼作了规定,如英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法、青藏高原生态保护法、无障碍环境建设法等。