赌博机是指具有退币、退分、退钢珠等赌博功能的电子游戏设施设备，即具有赌博功能的游戏机机型、机种。利用赌博机组织赌博的违法犯罪活动屡打不绝、屡禁不止，重要原因之一是存在受利益驱动生产、销售赌博机及其专用软件的上游产业链条。
因此，对于以提供给他人开设赌场为目的，非法生产、销售赌博机或者其专用软件的行为，认定为刑法规定的 “其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”，对情节严重的予以刑事打击具有现实必要性，也体现了惩治源头犯罪的精神。
最高人民法院、最高人民检察院、公安部于 2014 年 3 月 26 日联合发布《关于办理利用赌博机开设赌场案件适用法律若干问题的意见》，其中第 4 条明确规定：“以提供给他人开设赌场为目的，违反国家规定，非法生产、销售具有退币、退分、退钢珠等赌博功能的电子游戏设施设备或者其专用软件，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。”
非法生产、销售赌博机构成非法经营罪，需满足以下三个要件：
- 主观方面：行为人需以 “提供给他人开设赌场” 为目的。
- 客观方面：违反国家规定，实施了非法生产、销售赌博机的行为。
- 情节要求：行为需达到 “情节严重” 的程度。
根据上述意见第 4 条第 2 款，具有下列情形之一的，属于 “情节严重”：
- 个人非法经营数额在 5 万元以上，或者违法所得数额在 1 万元以上的。
- 单位非法经营数额在 50 万元以上，或者违法所得数额在 10 万元以上的。
- 虽未达到上述数额标准，但两年内因非法生产、销售赌博机行为受过两次以上行政处罚，又进行同种非法经营行为的。
- 其他情节严重的情形。
由此可见，非法经营数额并非构成非法经营罪的唯一标准，需结合数额标准与情节标准综合判断。此外，该意见第 4 条第 3 款还明确了构成非法经营行为 “情节特别严重” 的两种情形。
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