实践中，关于伪造行为最大的争议在于无形伪造公文、证件、印章是否能构成本罪。传统意义上的伪造行为大多指有形伪造，我国的传统学理解释倾向于只承认有形伪造，但越来越多的学者认可将无形伪造行为纳入本罪的处罚范围，我们对此表示赞同。

无形伪造指的是有制作权限的人，擅自以国家机关的名义制作与事实不符的公文、证件。将其纳入处罚范围的具体理由如下：

第一，从本罪所侵犯的客体来看，公共信用包括国家层面的信誉与公众对国家机关的合理依赖两个层次。有权机关制作不真实的公文、证件，破坏了国家机关对印章使用与公文、证件制作的管理秩序，同时因其 “形式真实而内容虚假” 的强烈反差更具欺骗性，对公众对国家机关合理依赖的破坏甚至大于有形伪造，因此无形伪造行为同样侵犯了本罪所保护的法益。

第二，从语义上理解，伪造即制造虚假事物，而公文、证件、印章是国家机关意思表示的一种外化。有权制作的机关出具非真实的公文、证件、印章，属于制造虚假公文、证件、印章的意思表示，同样属于 “伪造” 的语义范围。

第三，从处罚必要性上看，实践中行为人违规、违法使用公章或专用章，出具内容不真实但形式合法的证明、公文的情况层出不穷，如国家机关工作人员违背事实出具虚假身份证明、法院出具虚假诉讼文书等，这类行为同样危害了国家机关公文、证件、印章的公共信用。各地法院对这类行为也有相关判例，例如山西省临汾市中级人民法院（2017）晋 10 刑终 93 号刘某伪造国家机关公文案（违法出具公务人员身份证明）、河南省商丘市中级人民法院（2016）豫 14 刑终 253 号张某等伪造国家机关公文案（违规出具警员身份证明）。